呂忠梅：國家公園法和自然保護地法制定應統籌推進

國家公園不是簡單的“無人區”，不能單純地進行搬遷，必然要考慮原著居民、文化多樣性、周邊社區的因素。

我國國家公園試點任務已基本完成，今年將設立第一批國家公園。相關部門正在醞釀制定《國家公園法》和《自然保護地法》，這將是未來我國自然保護地立法體系中兩部最重要的法律。

全國政協社會和法制委員會駐會副主任、中國法學會副會長呂忠梅7日在接受第一財經記者采訪時表示，在建立自然保護地立法體系的過程中，必須妥善處理包括國家公園在內的各保護地類型之間、各級各類保護地立法之間的關系，《國家公園法》和《自然保護地法》的制定應當統籌推進。

“通過梳理有關國家公園和自然保護地體系改革的脈絡可以看到，立法始終是改革的重要內容，并且一段時間內立法的推進還非?？?。”呂忠梅說。

“小環保”體系升級為“大環保”

 呂忠梅說，十八大以來，我國有關生態文明體制改革的制度設計有60多項，對我國的生態文明保護體制進行了重構，進而形成了“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”的制度體系，也就是從過去的“小環保”體系，升級為目前的“大環保”體系。

她認為，在這樣的體制改革背景下，研究國家公園立法和自然保護地體系建設，必然要逾越傳統環境保護的狹隘觀念。

呂忠梅介紹，目前國家公園和自然保護地立法面臨著“三對關系”如何處理的問題：一是如何處理好自然保護地立法和國家公園法之間的關系，國家公園立法率先進入了立法計劃，自然保護地法還沒有進入正式立法計劃；二是如何處理好自然保護地體系建設和生態文明體制改革的關系，包括如何處理好與自然資源資產、國土空間開發保護等相關改革的關系等；三是國家公園體制改革試點在先，年內會宣布一批國家公園成立。但這個領域還沒有法律，所以就要處理好改革于法有據與頂層設計之間的關系。

她說，從世界范圍來看，如新西蘭、澳大利亞、日本、俄羅斯等國家，都是根據自身情況有保護地法。通過對不同國家立法的梳理，我們得出的結論是：要妥善處理包括國家公園在內的各類保護地類型之間、各級各類保護地立法之間的關系。關鍵是需要形成一定數量和層級的法律體系，使得保護地得到體系化、系統化的保護。

“建機制”更現實、更重要

呂忠梅認為，綜合各方面情況看，中國未來的自然保護地立法基本體系應該是：憲法（根本大法）——自然保護地法（自然保護地體系基本法）——三類保護地專類立法（國家公園、自然保護區和自然公園立法）。其中，國家公園法已列入立法規劃，自然保護區和自然公園則有可能是行政法規或部門規章。

“此外，這一體系還應當包括各類標準、操作指南、評價體系，即技術性的支撐體系。”她說，顯然，這一體系中最重要的問題就是自然保護地法和國家公園法之間的關系如何處理。要統籌推進這兩部法律，不論立法進度上誰先誰后，一定要在研究和論證的過程中同步進行，并且對一些重大的制度安排要有預先銜接的方案。

目前，十個國家公園體制試點相互之間存在較大差異。有些位于中西部和東北地區，面積較大且地廣人??；也有些設立在東部地區，人口稠密、面積較小。在立法上，如何顧及到這些差異？

對此，呂忠梅表示，在立法內容設計上應充分考慮中國國情，堅持問題導向，不能“一刀切”地完全采取一種體制、一套模式進行管理。必須有一些細化的、有針對性的規定，特別是能夠類型化的應盡量類型化。

她說，建立統一規范高效的管理體制，也就是把過去的多頭管理變成統一事權分級管理。但在此過程中，到底是改體制還是建機制，是一個重要問題。我們認為更現實、更重要的是要建機制，使得既有體制的運行更加順暢。

呂忠梅表示，國家公園不是簡單的“無人區”，不能單純地進行搬遷，必然要考慮原著居民、文化多樣性、周邊社區的因素。否則，“人與自然的和諧共生”就可能喪失基礎。因此，在建立機制的過程中要將參與型管理機制納入考量。